La Supletoriedad

Según el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, el término "supletoria" significa "que suple una falta" y "suplir" es "cumplir o integrar lo que falta en algo, o remediar la carencia de ello".

El artículo 3°, letra e), de la ley N° 19.886 de Bases sobre Contratos Administrativos de Suministro y Prestación de Servicios, excluye de la aplicación de esta ley a los contratos relacionados con la ejecución y concesión de obras públicas; los de obra que celebren los Servicios de Vivienda y Urbanización para el cumplimiento de sus fines, como también los contratos destinados a la ejecución, operación y mantención de obras urbanas, con participación de terceros, que suscriban de conformidad a la ley N° 19.865, que aprueba el Sistema de Financiamiento Urbano Compartido. 

Luego, el inciso final de la misma letra e), agrega que no obstante las exclusiones indicadas, a las contrataciones a que ellas se refieren se les aplicará la normativa contenida en el Capítulo V de esta ley, como asimismo, el resto de sus disposiciones en forma supletoria.

A su vez, el inciso final del mencionado artículo 3° prevé que los contratos indicados en ese artículo se regirán por sus propias normas especiales, sin perjuicio de lo establecido en el inciso final del artículo 20 de la presente ley que señala que los órganos de la Administración deberán publicar en el o los sistemas de información que establezca la Dirección de Compras y Contratación Pública, la información básica relativa a sus contrataciones y aquella que establezca el reglamento. Dicha información deberá ser completa y oportuna refiriéndose a los llamados a presentar ofertas, recepción de las mismas; aclaraciones, respuestas y modificaciones a las bases de licitación, así como los resultados de las adjudicaciones relativas a las adquisiciones y contrataciones de bienes, servicios, construcciones y obras, todo según lo señale el reglamento.

Por tanto, de acuerdo al citado artículo 3°, letra e), quedan excluidos de su aplicación, en lo que interesa, los contratos relacionados con la ejecución y concesión de obras públicas, y los de obras que celebren los Servicios de Vivienda y Urbanización, con la salvedad indicada en el inciso final de dicha letra (aplica dictamen N° 53.520, de 2008).

A lo anteriormente expuesto, cabe agregar, es sin perjuicio de la información que la Administración respectiva, debe publicar en el sistema de información -portal www.mercadopublico.cl-, de acuerdo a lo prescrito en los artículos 20 de dicha ley, y 57, letra f), del decreto N° 250, de 2004, del Ministerio de Hacienda, que reglamenta el mismo texto legal. 

Pues bien, de acuerdo a la normativa y jurisprudencia citadas, es dable indicar, en lo que interesa, que los contratos relacionados con la ejecución de obras públicas que celebre el SERVIU, y el MOP que cuentan con una regulación específica, se sujetarán a ella y no a las disposiciones de la ley N° 19.886, y sólo en la medida en que existan aspectos no regulados, se aplicarán entonces, supletoriamente, las normas de la ley 19.886. Dictamen N° 35844 del año 2012 de la CGR.

Si un órgano de la Administración del Estado definida en los términos de Ley la N° 18.575,  no dispone de un cuerpo normativo que regule los procesos de contratación obras públicas, debe someterse a las disposiciones contenidas en Ley N° 19.886 y su reglamento.

Si un órgano de la Administración del Estado definida en los términos de la Ley N° 18.575,   dispone de cuerpo normativo que regule los procesos de contratación de obras públicas, se hace presente que en todo lo no contemplado en este ordenamiento reglamentario, que no sea contrario a sus disposiciones, debe aplicarse Ley N° 19.886 y su reglamentación.

Po ejemplo quienes no tienen un cuerpo normativo que regule los procesos de contratación de obras públicas, y son órgano de la Administración del Estado definida en los términos de Ley la N° 18.575:

  • Dirección Nacional de Gendarmería de Chile, según lo dispuesto en la Ley N° 19.368, que modificó la ley orgánica de Gendarmería de Chile -DL. N° 2.859, de 1979, deben regirse por el D.S N° 75 de 2004 del MOP. Igual normativa debe aplicarse cuando celebre, de conformidad con el artículo 16 de Ley N° 18.091, mandato con el Ministerio de Obras Públicas o alguno de sus servicios dependientes.
  • Universidades Estatales: Los dictámenes N°s. 47.500, de 2004, y 24.152, de 2005, ha señalado que las universidades estatales, están afectas a las disposiciones de la ley N° 19.886, considerando que su artículo 1° expresamente hace obligatorio el cumplimiento de sus normas a las entidades a que se refiere el artículo 1° de ley N° 18.575.
  • Las Municipalidades: Si bien la ley N° 18.695, dispone en su artículo 66, inciso primero, que la regulación de los procedimientos administrativos de contratación que realicen las municipalidades se ajustará a la ley N° 19.886 y sus reglamentos, el artículo 3°, letra e), de esta última ley establece que los contratos relacionados con la ejecución y concesión de obras públicas se encuentran excluidos de la aplicación de ese texto legal, y solo se rigen por su Capítulo V y, en forma supletoria, por el resto de sus disposiciones.

La CGR ha expresado en el dictamen N° 79.848, de 2010, que tratándose de contrataciones de acciones vinculadas a la ejecución de obras municipales, la ley N° 19.886, solo regirá en lo relativo al Tribunal de Contratación Pública y de manera supletoria en aquellos aspectos no previstos en la regulación dispuesta por la ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades. 

El dictamen N° 79.848 DE 2010 de la CGR, establece: Es necesario considerar que de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 3°, inciso primero, letra e), de la ley N° 19.886, de Bases sobre Contratos Administrativos de Suministro y Prestación de Servicios, los contratos relacionados con la ejecución y concesión de obras públicas, incluidas las municipales, se encuentran excluidos de la aplicación del referido texto legal, el que sólo regirá en lo relativo al Tribunal de Contratación Pública y de manera supletoria en aquellos aspectos no previstos en su propio ordenamiento, esto es, la ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades (aplica criterio contenido en los dictámenes N°s. 39.472, de 2005, y 42.826, de 2008).

En tal sentido, es menester anotar que el inciso segundo del artículo 8° de la ley N° 18.695, establece que, a fin de atender las necesidades de la comunidad local, las municipalidades podrán celebrar contratos que impliquen la ejecución de acciones determinadas. A su vez, los incisos cuarto, quinto y sexto del mismo precepto señalan, en lo que importa, que la celebración de dichos contratos se hará mediante licitación pública, si el monto de ellos o el valor de los bienes involucrados excede de doscientas unidades tributarias mensuales, o bien, a través de propuesta privada, si es inferior a dicho monto o si concurren imprevistos urgentes u otras circunstancias debidamente calificadas por el concejo, en sesión especialmente convocada al efecto y con el voto favorable de la mayoría absoluta de los concejales en ejercicio, o, finalmente a través de contratación directa, si no se presentaren interesados o si el monto de los contratos no excediere de cien unidades tributarias mensuales.

Como puede apreciarse, de las normas citadas se infiere que la legislación que debe regular el proceso licitatorio del contrato de obra, es el artículo 8° de la ley N° 18.695, el cual indica expresamente en qué casos se debe llevar a cabo una licitación pública o una privada, de manera que sobre dicho aspecto no corresponde aplicar supletoriamente la ley N° 19.886.

  • Los Servicios de Salud: Según el artículo 16 de Ley N° 18.091, el organismo técnico del Estado debe cumplir el encargo conforme a los reglamentos y normas técnicas de que dispone para el desarrollo de su propias actividades. A este respecto debe señalarse que como aún no ha sido dictado el reglamento de arquitectura y construcciones a que alude el artículo 249 del Decreto N° 42, de 1986, del Ministerio de Salud, Reglamento Orgánico de los Servicios de Salud, la entidad peticionaria en las bases administrativas que elabore deberá consultar la preceptiva reguladora tanto del certamen a que convoque como del contrato que suscriba, en las cuales es posible incluir el Decreto N° 75, de 2004, del Ministerio de Obras Públicas, Reglamento para Contratos de Obras Públicas, y en el silencio de esas reglas, aplicará las restantes disposiciones de Ley N° 19.886 en calidad de normas supletorias. Esto en la eventualidad que se suscriba un Convenio con la Dirección de Arquitectura del MOP en el marco de la Ley N° 18.091.

En consecuencia, para los Servicios de Salud para la contratación de obras públicas, el procedimiento concursal se rige íntegramente por la ley 19886 y art/57 lt/f del decreto 250/2004 de Hacienda, reglamento de la ley referida.

Por consiguiente, los organismos y servicios de la Administración del Estado, sujetos a la ley N° 19.886, que tengan facultades para ejecutar o conceder obras públicas y que carezcan de normas específicas que rijan dichas acciones deben supeditarse a las disposiciones de la aludida ley en las condiciones que determina el artículo 18 (aplica dictamen N° 59.566, de 2004). En este contexto, teniendo en cuenta que la normativa aplicable a los servicios de salud no contempla disposiciones relativas a la forma de contratación de obras públicas, resulta procedente aplicar, de manera supletoria, aquellas contenidas en la referida ley N° 19.886 y en su reglamento el D.S N° 250 (aplica criterio contenido en el dictamen N° 58.020, de 2010), en los términos del artículo 18 de dicha ley, tal como lo ha manifestado la CGR en diversos dictámenes, tales como los N°s 58.720, de 2008, 7.093, de 2009, 40.359, de 2009, y 21.183, de 2011, entre otros.

  • Junta Nacional de Jardines Infantiles: La Junta Nacional de Jardines Infantiles no contempla disposiciones relativas a la forma de contratación de obras públicas, resulta procedente aplicar, de manera supletoria, aquellas contenidas en la referida ley N° 19.886 y en su reglamento.

El artículo 1° de Ley N° 19.886, dispone que los contratos que celebre la Administración del Estado, a título oneroso, para el suministro de bienes muebles y de los servicios que se requieran para el desarrollo de sus funciones, se ajustarán a las normas y principios previstos en ella y su reglamentación y que supletoriamente, se les aplicarán las normas del Derecho Público y, en defecto de aquéllas, las normas del Derecho Privado.

Por lo tanto, como el  MOP y  SERVIU tienen sus propias normas especiales, y sin perjuicio de la información que la Administración debe publicar en el referido portal de acuerdo a lo prescrito en los artículos N°s 20 de la ley N° 19.886 y 57, letra f), del decreto N° 250, de 2004, del Ministerio de Hacienda.

En los casos en que un órgano que conforma la Administración del Estado en los términos de Ley N° 18.575 no tenga una reglamentación propia sobre contratos de obras públicas, debe someterse a las disposiciones contenidas en Ley N° 19.886 y su reglamento

 Gilda Zumelzu Delgado